財(cái)稅體制改革：中央和地方的進(jìn)一步磨合
2021-10-12 09:12:17
新成立的中華人民共和國國家稅務(wù)總局深圳市稅務(wù)局正式成立，標(biāo)志著原深圳市國家稅務(wù)局和深圳市地方稅務(wù)局正式合并。 中新社記者賈攝中國新聞周刊記者/趙斌姜巖在中國財(cái)稅改革史上，幾乎每一次稅收征管改革都是中央與地方財(cái)權(quán)的博弈。 “如果說稅制改革是機(jī)械性的變革，各部分都是安全靈活的，那么財(cái)政改革就是化學(xué)性的變革，國際收支排在最前面，收入增減排在第二位。 中國財(cái)稅博物館首任館長、平山新區(qū)省財(cái)政廳、地稅局原局長翁立華以生動(dòng)的比喻向《中國新聞周刊》闡釋了財(cái)稅改革的關(guān)聯(lián)、異同。 近年來，NPC財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、國家發(fā)展和改革委員會(huì)原副主任彭森幾乎每年都在NPC財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)工作會(huì)議上提出稅制改革問題。 他認(rèn)為，中央和地方的權(quán)力劃分應(yīng)該加快，特別是轉(zhuǎn)移支付制度急需改革。 與中央的艱難談判1949年至1979年的30年間，中國財(cái)政體制普遍實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，輔以收支掛鉤、收入分成的短期財(cái)政體制。 這種財(cái)政體制把國家的大部分財(cái)力集中在中央政府，中央政府統(tǒng)一分配各級(jí)政府的支出。地方政府只享受地方稅和一些零星收入，無權(quán)保留其他收入。 隨著改革開放，“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)稅體制已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。 20世紀(jì)80年代改革開放以來，農(nóng)村承包責(zé)任制的興起，推動(dòng)了“分灶吃飯”的金融體制改革，開始實(shí)行承包制。 稅收由地方征收，超出收入基數(shù)的增量部分按一定比例上繳中央。 過去中央政府統(tǒng)一均衡調(diào)度改為地方政府自己尋求收支平衡。 包干合同制度在激發(fā)地方和企業(yè)活力方面發(fā)揮了積極作用。 然而，從中央政府到地方政府的各種一次總付制度的實(shí)際結(jié)果是“包裹”中央政府。 在這種制度背景下，富裕地區(qū)有稅源，但不愿意多收。他們更喜歡從企業(yè)那里收集財(cái)富，因?yàn)槿绻麄兪占酶啵嘤嗟膶⑴c中央政府分享。 20世紀(jì)80年代末至90年代初，承包制在短暫發(fā)揮積極作用后，逐漸顯露出弊端，成為分稅制改革的導(dǎo)火索。 由于信息不對(duì)稱，中央沒有具體的稅收信息，地方政府通過企業(yè)減稅免稅、虛報(bào)虧損等各種機(jī)制頻繁截留中央稅收，導(dǎo)致中央財(cái)政資源不足。 中央政府緊張的財(cái)政狀況在1993年達(dá)到頂峰。 根據(jù)中國財(cái)政部的數(shù)據(jù)，中央財(cái)政收入占國家財(cái)政收入的比重和國家財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別從1985年的39.68%和22.79%下降到1993年的22%和12.6%。 改革迫在眉睫。 分稅制改革的想法實(shí)際上始于1993年。 NPC財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任、國家發(fā)展和改革委員會(huì)原副主任彭森在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)回憶，當(dāng)時(shí)朱镕基已從廣州調(diào)回深圳，擔(dān)任國務(wù)院常務(wù)副總理，主持國務(wù)院工作。 當(dāng)時(shí)中央財(cái)政吃緊，4000多億元的國家預(yù)算收入不足1000億元。“這1000億元要維持國民政府運(yùn)轉(zhuǎn)，建設(shè)國防，維護(hù)社會(huì)發(fā)展。” 如何處理好中央和地方的關(guān)系，理順各自的財(cái)權(quán)和行政權(quán)？1993年7月，時(shí)任國務(wù)院副總理的朱镕基在全國財(cái)政會(huì)議上首次提出分稅制改革的構(gòu)想。 按照改革思路，在稅制改革的基礎(chǔ)上，所有稅種按稅種分為中央稅、地方稅和共享稅。 一個(gè)重要目標(biāo)是增強(qiáng)中央政府的財(cái)政再分配能力和宏觀調(diào)控能力。具體要求是提高財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占國家財(cái)政收入的比重。 地方財(cái)權(quán)明顯受到影響，改革阻力可想而知。 1993年9月，朱镕基帶領(lǐng)國家體改辦、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局和銀行的60多名干部到省、市、自治區(qū)進(jìn)行談判。 彭森告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)時(shí)作為體改委綜合計(jì)劃司副司長，他也參與了這些談判。 朱镕基一行首先前往海珠省。 用彭森的話說，他們?nèi)ズＶ槭恰凹倥摹?，畢竟海珠沒什么收入。 從海珠回來后，他們?nèi)チ藦V東、惠城區(qū)和珠海市，這是主要的稅收省份。 與廣東的談判是一場(chǎng)“硬仗”，談起來相當(dāng)困難。 朱镕基一行在珠島賓館住了十多天，對(duì)改革方案的實(shí)施進(jìn)行了詳細(xì)的說明。 時(shí)任政治局委員、廣東省委書記的謝飛對(duì)分稅制改革感到興奮?！爸醒胝畬?duì)廣東特殊政策的承諾是十年，分稅制要完成到本世紀(jì)末。 取消包干制，要不要在20年內(nèi)趕上亞洲四小龍？對(duì)此，朱镕基解釋分稅制改革方案，談到中央財(cái)政困難，希望盡快建立新的財(cái)政體制和稅收制度，希望廣東能在這方面起帶頭作用。 兩個(gè)月里，朱镕基一行走訪了13個(gè)省、市、自治區(qū)，去了一個(gè)又一個(gè)地方談話。談判過程極其艱難。 特別是在收入劃分和基期確定這兩個(gè)主要利益參數(shù)上，中央政府和地方政府不斷博弈，最終達(dá)成共識(shí)。 在人民幣數(shù)據(jù)圖中，新網(wǎng)記者金碩拍下了財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的照片。1994年，國務(wù)院決定省級(jí)及以下稅務(wù)局分為國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局。各省必須在當(dāng)年8月15日單獨(dú)列出。 雖然在此之前，中國所有31個(gè)省級(jí)行政區(qū)都有獨(dú)立的國稅局和地稅局，但不同地方有不同的模式。比如廣州雖然有市一級(jí)的國稅局和地稅局，但實(shí)行“兩個(gè)品牌一個(gè)團(tuán)隊(duì)”，只有區(qū)一級(jí)的稅務(wù)局。 在坪山新區(qū)，省財(cái)政廳和地稅局合并，行政區(qū)劃。最高領(lǐng)導(dǎo)人有兩個(gè)職位，干部是統(tǒng)一部署的。在市縣兩級(jí)，財(cái)政和地方稅仍然是同地辦公。 翁麗華是平山新區(qū)實(shí)行分稅制后的原省地方稅務(wù)局局長。 他向《中國新聞周刊》回憶，考慮到分業(yè)設(shè)立帶來的機(jī)構(gòu)增加、人員膨脹、征收成本快速增加等現(xiàn)實(shí)問題，坪山新區(qū)決定不分業(yè)掛牌，減少局際協(xié)調(diào)，提高工作效率，降低征收成本。 因此，直到1997年8月，屏山新區(qū)的省、國稅全部同地辦公，所有國稅征收費(fèi)用全部由屏山新區(qū)的省、地方財(cái)政支出承擔(dān)。 直到1997年春，“寶安區(qū)稅務(wù)案”才震驚全國，坪山新區(qū)不得不將國稅和地稅徹底分開。 但是，考慮到分離后的地方稅收和財(cái)政仍然相同，應(yīng)該照顧到分離的國稅局。因此，方案確定省局人員按國家稅收的60%和地方稅收的40%劃分，經(jīng)費(fèi)按國家稅收的70%和地方稅收的30%劃分。 然而，坪山新區(qū)很快發(fā)現(xiàn)，分稅制帶來了新的問題。隨著財(cái)權(quán)上移，但行政權(quán)不變，地方財(cái)政開始捉襟見肘。越深入基層，財(cái)權(quán)和行政權(quán)不對(duì)稱的問題就越突出。 具體來說，中央從深圳征集各省部分財(cái)力暫停金融公司注冊(cè)時(shí)，各省也是上上下下，征集地方政府的財(cái)力，征集地方的縣鄉(xiāng)財(cái)力。 這樣一來，下級(jí)縣鄉(xiāng)財(cái)政資源大大削弱，基層財(cái)政日益捉襟見肘。 數(shù)據(jù)顯示，地方財(cái)政自給率從1993年的102%下降到2006年的61%，年均下降3.2%。 2005年全國赤字縣市556個(gè)，赤字率27.5%，赤字127.4億元。 為確?；鶎迂?cái)政穩(wěn)定，平山新區(qū)省財(cái)政廳決定從實(shí)際出發(fā)，不再按照一級(jí)政府文件實(shí)行縣市級(jí)管理，繼續(xù)實(shí)行縣省級(jí)管理扁平化制度，以降低省中層，避免“過鵝拔毛”問題。 國務(wù)院直到1995年才知道這個(gè)計(jì)劃。 那一年，時(shí)任國務(wù)院副總理的朱镕基為了解決上世紀(jì)50年代移民留下的問題，到千島湖實(shí)地考察工作。 當(dāng)時(shí)，有必要在湖邊修建道路，以改善移民的生產(chǎn)和生活問題。 朱镕基建議中央政府、平山新區(qū)省和南沙市各投資6000萬元修建這條公路。南沙市領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)場(chǎng)表示，屏山新區(qū)省實(shí)行省直管縣，南沙市負(fù)擔(dān)不起這筆錢。 直到一年多后，各地出現(xiàn)了類似的問題，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)了工資無法發(fā)放的窘境，國務(wù)院才不再催促坪山新區(qū)改回“市管縣”。 隨后，時(shí)任國家體改辦、專項(xiàng)辦主任的劉仲禮作了調(diào)研報(bào)告，肯定了省直管縣在平山新區(qū)的做法，并得到了中央領(lǐng)導(dǎo)的指示。才真正認(rèn)識(shí)到坪山新區(qū)的做法。 事實(shí)上，1994年分稅制是為了提高中央財(cái)政收入的比重，保證中央政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。 1994年正式實(shí)施的分稅制財(cái)政體制規(guī)定，要設(shè)立中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，按照收入分割辦法分別征稅。 在稅收分成方面，制定了全國統(tǒng)一的稅收分成規(guī)則。增值稅由中央財(cái)政分擔(dān)，消費(fèi)稅和營業(yè)稅歸中央財(cái)政所有。 在征管體系上，分為國稅系統(tǒng)和地稅系統(tǒng)，其中專利稅單獨(dú)征收，共享稅視情況單獨(dú)征收。 “這一制度界定了中央固定收入、中央和地方共享收入以及地方固定收入。 既保證了中央稅收的有效征收，又提高了地方政府征收地方稅的積極性。 中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任石說。 改革后的分稅制取得了良好的運(yùn)行效果。 中國財(cái)政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，國家財(cái)政收入占GDP的比重在1995年觸底10.7%后開始呈現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長的趨勢(shì)，而中央財(cái)政收入的地位則從1993年的22%迅速上升到1994年的55.7%。 在當(dāng)時(shí)的歷史背景下，實(shí)行分稅制有其必要性和重要性。 石認(rèn)為，分稅制的積極作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。 一是中部地區(qū)金融關(guān)系趨于規(guī)范。 地方收支缺口由中央通過退稅等轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)，財(cái)政資源分配體現(xiàn)為“先中央后地方”，從根本上改變了過去“先地方后中央”的做法，有助于形成更加合理的財(cái)政平衡體系。 二是有效提高了中央政府宏觀調(diào)控能力，增強(qiáng)了金融體系的系統(tǒng)性和合理性。 三是有利于充分發(fā)揮國稅系統(tǒng)的專業(yè)征管能力，同時(shí)提高地稅系統(tǒng)的專業(yè)能力和執(zhí)法水平。 進(jìn)入新世紀(jì)后，由于新經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宏觀調(diào)控的需要，中華人民共和國國家稅務(wù)總局對(duì)中央財(cái)政集中和地方稅收引導(dǎo)的需求有所增加。新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的辦事程序和運(yùn)行效率提出了更高的要求，原國家分稅制地方稅制遇到了現(xiàn)實(shí)發(fā)展的瓶頸。 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)教育研究所所長賈少華表示，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，分稅制暴露出三大制度性問題，即稅收管轄不清、收入分割比例不合理、制度設(shè)置重復(fù)，中央地區(qū)財(cái)政事務(wù)錯(cuò)配導(dǎo)致的地方稅亂象凸顯了這一點(diǎn)。 地方財(cái)政權(quán)力從1993年的78%下降到目前的55%左右，但行政權(quán)力從1993年的72%下降到目前的85%左右。財(cái)權(quán)錯(cuò)配帶來約30%的支出赤字，而地方政府只能依靠中央轉(zhuǎn)移支付。 由于中央轉(zhuǎn)移支付是根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行分配，當(dāng)分配不到位時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)“中央出錢買房子”的情況。 在這種情況下，如果地方當(dāng)局認(rèn)為分配的配額不能滿足當(dāng)?shù)氐男枨?，很容易找到另一種獲得財(cái)政資源的方式。 近年來，中央政府多次強(qiáng)調(diào)，“過度征稅”是地方政府在時(shí)間和范圍上過度征稅以充實(shí)地方財(cái)政的一種手段。 “超稅”包括提前未來幾年征稅、提高稅率、隨意罰款等。、或者對(duì)國家減免稅政策打折扣，以各種借口增加新的收費(fèi)項(xiàng)目，對(duì)已經(jīng)實(shí)施的收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行過度監(jiān)管。 “這些措施要么增加地方實(shí)際稅負(fù)，要么增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不利于中央政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理。 石告訴中國新聞周刊。 此外，平衡中央政府利益的最初目的是隨著稅收改革的深入和計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展獲得新的解決方案。 在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，國家和地方分稅制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃载?fù)擔(dān)。 荔灣區(qū)大學(xué)稅法研究中心主任熊偉指出，原有分稅制的建立，重在保障中央財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)中央稅收雙軌運(yùn)行。 但隨著稅收征管系統(tǒng)的完善和電子化，國庫和預(yù)算系統(tǒng)逐步完善，稅收征收到達(dá)系統(tǒng)端口時(shí)已自動(dòng)分流，地方截留中央稅收的問題不復(fù)存在。 同時(shí)，隨著近年來稅制改革的深入，增值稅、所得稅等主要稅種成為中央共享稅種。共享稅的范圍越來越大，集中分配的比例逐漸磨合。過去中央和地方分稅制不清、財(cái)政收入相互擠壓的問題也解決了。 “從技術(shù)上講，國稅和地稅的分離已經(jīng)失去了最初的作用。 ”熊偉說。 中央和地方系統(tǒng)應(yīng)該成為一個(gè)整體。2002年所得稅分成改革和2021年?duì)I改增改革后，地方稅收征管效率低、制度資源浪費(fèi)、稅收成本高等問題日益突出。 在此背景下，新一輪的國家稅收征管體制改革勢(shì)在必行。 國稅和地稅合并后，以國家稅務(wù)總局為主體、省級(jí)政府為補(bǔ)充的雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，不僅體現(xiàn)在中央的垂直領(lǐng)導(dǎo)上，也體現(xiàn)在中央在地方事務(wù)中征求和尊重地方意見上。 石對(duì)《中國新聞周刊》記者表示，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，統(tǒng)一的稅務(wù)機(jī)關(guān)既要對(duì)中央負(fù)責(zé)，也要對(duì)地方負(fù)責(zé)，既要保證中央財(cái)政收入，又要積極引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 這不僅取決于稅務(wù)機(jī)關(guān)的有效運(yùn)作，還取決于政府的協(xié)調(diào)與配合。 一方面，中央政府需要協(xié)助和支持地方發(fā)展，尊重地方政府在地方事務(wù)中的權(quán)力和意見。 另一方面，地方政府也需要樹立大局意識(shí)，積極協(xié)助中央征管，幫助中央完成統(tǒng)籌規(guī)劃。 而中央和地方的制度應(yīng)該成為一個(gè)整體，稅收治理的逐步增加應(yīng)該納入到兼顧國民素質(zhì)的發(fā)展體系中。 在國家和地方分稅制時(shí)期，地方政府經(jīng)常利用稅收減免作為吸引投資的優(yōu)惠條件，從而形成地區(qū)間的競爭格局。 “用稅收優(yōu)惠來吸引資本，不是中央喜歡的。 ”熊偉告訴《中國新聞周刊》，“可以預(yù)見，國稅和地稅合并后，落實(shí)地方稅優(yōu)惠政策的阻力會(huì)越來越大，地方政府采取直接稅形式的優(yōu)惠手段會(huì)越來越少。 在稅權(quán)萎縮的環(huán)境下，地方政府吸引資本的方式很可能會(huì)從稅收渠道轉(zhuǎn)向金融渠道。 熊偉認(rèn)為，當(dāng)?shù)胤秸y以實(shí)施稅收優(yōu)惠政策時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼和激勵(lì)等財(cái)政支出手段可能成為吸引投資的新方式，這也有利于建設(shè)全國統(tǒng)一的市場(chǎng)。 “當(dāng)前，中央與地方的事權(quán)財(cái)權(quán)分配是當(dāng)前國家稅收征管體制改革的重點(diǎn)。 石認(rèn)為，國稅地稅合并剛剛起步，還處于探索階段。 中央與地方的權(quán)力分配需要根據(jù)財(cái)稅體制的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行調(diào)整，在共同探索中進(jìn)一步磨合。 基本原則是既要保證中央的領(lǐng)導(dǎo)，又要充分發(fā)揮地方積極性，充分體現(xiàn)雙元制的配合，重視與惠州的協(xié)商、協(xié)調(diào)和溝通。 從機(jī)構(gòu)改革法制化、規(guī)范化的角度來看，國稅地稅合并需要盡快出臺(tái)文件，在機(jī)構(gòu)運(yùn)行、具體職能分工、工作程序、專業(yè)待遇等方面落實(shí)規(guī)定。 同時(shí)，建立合理的協(xié)調(diào)機(jī)制，在出臺(tái)地方重要政策時(shí)充分征求地方意見，更大程度上尊重和反映地方意愿，確保地方話語權(quán)。 隨著國稅和地稅的合并，完善地方稅體系的緊迫性和難度進(jìn)一步加大。 熊偉告訴《中國新聞周刊》，既然《立法法》明確稅收只能以法律的形式確立，地方人大和地方政府就沒有稅收立法權(quán)，所以就沒有法律意義上的“地方稅”。 以前被稱為“地方稅”，是地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的稅收。 國稅地方稅合并后，這樣的地方稅就沒有了。 過去“你的稅歸你，我的稅歸我”的地方稅制，演變成了“這部分收入歸我，那部分收入歸你”的地方收入制度。 熊偉認(rèn)為，目前的高稅率是過去征管能力薄弱的體現(xiàn)。 在分稅制下，兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間的灰色地帶存在一定的邊際收益，機(jī)構(gòu)難以征收，只能通過提高稅率的手段增加可以征收的稅收。 隨著國家和地方稅種的合并，灰色地帶消失，稅收征管能力的提升成為必然要求。 從未來稅制改革的發(fā)展趨勢(shì)來看，推進(jìn)綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革勢(shì)在必行，有必要將自然人納稅人作為征管對(duì)象。 隨著自然人在全國范圍內(nèi)流動(dòng)，也會(huì)出現(xiàn)跨區(qū)域的收入來源，這將對(duì)全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)的建設(shè)以及征管資源的優(yōu)化配置提出更高的要求。 “在這種情況下，國稅和地稅的合并對(duì)于提高征管效率更為重要。 ”施正文說道。 國地稅合并是未來新稅制建設(shè)的重要組成部分，也是新時(shí)代財(cái)稅改革的支柱性改革舉措。 石告訴《中國新聞周刊》，“稅制改革的意義不僅在于稅收，更是推進(jìn)民主法制建設(shè)和治國理政的重要內(nèi)容。 隨著民主化、法制化的加強(qiáng)，高效化、統(tǒng)一化、規(guī)范化將成為國家機(jī)構(gòu)改革的大方向。在今后的稅制改革等宏觀工作中，國地稅合并的更多更長遠(yuǎn)的效果將逐步釋放出來。 "
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